Policy Paper

Індустріальні парки є одними з найпоширеніших видів СЕЗ, які створені як в економічно розвинутих країнах, так і в країнах, що розвиваються. Більшість країн, які є сусідами України, тобто прямими конкурентами за інвестиції в регіоні, також активно розвивають систему індустріальних парків.

В Україні індустріальні парки часто плутають з «віртуальним» фіскальним простором, в якому зменшене податкове навантаження. В такому контексті воно повністю дискредитоване і асоціюється у більшості громадян, як правило, з колосальними податковими пільгами, корупцією і втраченими бюджетними коштами. Така практика дійсно мала місце, хоча є приклади і досить успішних проектів, які дійсно дозволили залучити інвестиції в високотехнологічні виробництва та створити робочі місця.

Насправді, індустріальний парк – це лише юридично відокремлена земельна ділянка, призначена для розміщення промислового виробництва. Площа індустріальних парків, як правило, коливається від кількох десятків до кількасот гектарів у межах однієї територіально-адміністративної одиниці, що виділена для промислового розвитку. На них досить часто (але необов’язково) поширюються спеціальні режими економічної діяльності, в окремих випадках і особливий податковий режим, відмінний від загального.

Поширеність індустріальних парків у світі обумовлена наступними чинниками. По-перше, вони сприяють підвищенню інвестиційної активності в економіці, адже сама суть функціонування індустріальних парків полягає в збільшенні інвестицій. Допуск в індустріальний парк, як правило, обмежений мінімальним обсягом інвестицій, який компанія повинна вкласти в розвиток виробництва. Крім того, виробництво в межах індустріального парку автоматично розширює попит на продукцію суміжних галузей промисловості, чим стимулює їх розвиток. Додатковим джерелом інвестицій також виступають бюджетні видатки на розбудову в межах індустріальних парків інфраструктури та логістики.

По-друге, індустріальні парки дозволяють легітимно (з точки зору дотримання норм і правил СОТ) субсидувати пріоритетні галузі промисловості, як правило, високотехнологічні. Будь-яка субсидія в кінцевому підсумку покликана зменшити витрати підприємств: держава може надавати її в формі бюджетних видатків на розвиток інфраструктури або звільнити підприємство від сплати частини податків. Безумовно, держава не може надавати таку допомогу для всієї економіки, оскільки просто не матиме фінансових ресурсів на реалізацію своїх функцій. Більш того, в запроваджені пільгового податкового режиму для всієї економіки не має сенсу, адже навіщо стимулювати, для прикладу, торгівлю чи експлуатацію природних ресурсів? Ці галузі хоч і є важливими, проте не впливають на якісний розвиток економіки. Але існує комплекс галузей промисловості, які можуть принести значні економічні вигоди, навіть якщо вони сплачують досить незначні обсяги податків. Такими вигодами можуть бути інвестиції, робочі місця, приток валюти, зростання доходів населення, попит на освіту, тощо. Очевидно, що розвиток суднобудування чи літакобудування, навіть якби вони не приносили жодної копійки до бюджету, матиме набагато більше загальної користі для економіки та держави загалом, ніж добування та експорт газу та нафти, які дають наддоходи до бюджету. Через це держава готова відмовитися від частини власних доходів у виді податків заради того, щоб дані підприємства розміщувалися на її території. Індустріальні парки дозволяють надати особливо сприятливий режим економічної діяльності для таких галузей.

По-третє, розвиток індустріальних парків дозволяє економічно, екологічно та естетично структурувати населені пункти, «очистивши» міста від промислового виробництва. В останнє десятиліття існує тенденція до розширення середньої площі індустріальних парків, що пов’язано з бажанням органів влади сконцентрувати в них як новостворені підприємства, так і діючі промислові підприємства (фактично, винести їх за територію населеного пункту). Концентрація промислового виробництва на обмежених площах за межами житлових, історико-культурних та рекреаційних територій не лише робить економіку громади більш ефективною через зниження транзакційних витрат, але й дозволяє покращити якість життя та екологічний стан у відповідному населеному пункті. Уже зараз в багатьох європейських містах вся місцева промисловість концентрується виключно в межах індустріального парку. Для України, міста якої представляють конгломерат з житлових масивів та екологічно шкідливих підприємств даний, аспект є вкрай важливим.

Відмітимо, що попри значну поширеність індустріальних парків, існують і певні проблеми. На практиці багато індустріальних парків, особливо в країнах, що розвиваються, або взагалі незадіяні, або мають значний обсяг вільних площ. Це обумовлено:

–                           профіцитом створених потужностей – якщо ініціатором створення індустріального парку виступають місцеві громади, то виникає ситуація, коли кожна громада зазвичай намагається створити власний індустріальний парк, незважаючи на те, що поруч вже може функціонувати подібний парк;

–                           обмеженістю терміну дій пільг – частими є випадки, коли компанії приходять в індустріальний парк на термін дії податкових пільг, після чого перебазовуються в інший індустріальний парк в межах або за межами країни, бажаючи отримати нові пільги;

–                           слабкою і низько-ефективною роботою щодо залучення інвесторів;

–                           наявністю більш привабливих режимів економічної діяльності в сусідніх країнах.

Названі недоліки мають бути враховані при розробці законодавства та практики функціонування індустріальних парків в Україні. При цьому, необхідно мати на увазі, що для забезпечення успішності індустріальних парків режим економічної діяльності для інвесторів в їх межах має бути не просто сприятливим, а більш сприятливим, ніж у сусідніх державах.

Значною мірою дієвість індустріальних парків як інструментів стимулювання промислової активності визначається низкою регулятивних механізмів їх функціонування, поміж яких найважливішими є питання управління та власності, механізму залучення інвесторів та система стимулів та пільг, що надаються на їх території.

1. Управляюча компанія та питання власності. Ініціатором створення парку може виступати як держава, так і приватні інвестори. Водночас, в Україні, як і в більшості країн, що розвиваються, приватні індустріальні парки, скоріш за все, в класичному вигляді не знайдуть зацікавленості у привітних інвесторів. Це пояснюється тим, що привабливість індустріальних парків для інвесторів полягає в тому, що певний суб’єкт (таким може бути лише держава) безкоштовно бере на себе частину їх витрат на ведення бізнесу. В такий спосіб інвестори (особливо іноземні) отримують премію за ризик, пов'язаний з нестабільністю ведення бізнесу в таких країнах, як Україна.

Очевидно, якщо облаштуванням та забезпеченням діяльності індустріальних парків займатимуться приватні компанії, то вони перекладуть свої витрати на плечі учасників парку, включаючи власну норму прибутку. В кінцевому підсумку для інвесторів втрачаються економічні стимули для розміщення виробництва в приватному індустріальному парку.

Як правило, ініціатором створення індустріального парку виступають органи місцевої влади, які зацікавлені в стимулюванні інвестиційної активності на своїй території. Вони краще обізнані з географічним, технологічним та інфраструктурним потенціалом, тому компетентніше можуть створити бізнес-план індустріального парку, ніж спеціалісти центральних органів влади. Для облаштування території індустріального парку та подальшого його обслуговування створюється окрема юридична особа – керуюча компанія.

В більшості випадків в кожному індустріальному парку діє власна окрема керуюча компанія. Водночас, існує практика коли керуюча компанія обслуговує декілька СЕЗ. Зокрема, в РФ в 2006 р. була створена керуюча компанія ВАТ «Особливі економічні зони», у веденні якої знаходяться діючі і новостворювані особливі економічні зони Росії. Єдиним акціонером компанії є держава. Компанія також здійснює пошук та залучення інвесторів з числа найбільших міжнародних і російських корпорацій або незалежних спеціалізованих компаній середнього розміру.

В країнах Центрально-Східної Європи (Словаччина, Польща, Угорщина), діє дещо відмінна система, і на наш погляд, більш ефективна за відсутності чіткої адміністративної вертикалі, яка притаманна РФ. Оскільки ініціатором створення індустріального парку виступає муніципалітет, то в статутному фонді керуючої компанії йому належить контрольний або найбільший міноритарний пакет акцій. Центральний уряд, проводячи політику стимулювання інвестицій, може викупити частину акцій для підтримки розвитку проекту, якщо вважатиме його ефективним. Інша частина акцій розподіляється між учасниками індустріального парку з метою забезпечення можливості впливати на діяльність керуючої компанії. Такий механізм зручний тим, що через інструменти додаткової емісії дозволяє здійснювати підтримку керуючої компанії з метою реалізації нових заходів щодо якіснішого забезпечення діяльності індустріального парку.

2. Механізм залучення інвесторів. Процес пошуку та переконання інвесторів, що саме даний індустріальний парк є привабливим для нього, є досить складним. Цим повинні спільно займатися керуючі компанії, муніципалітети, регіональні та державні органи влади.

Звичайно роль регіональної та місцевої влади досить значна в цьому процесі, проте вони (а тим більше керуючі компанії) не мають ресурсів для пошуку та залучення потужних іноземних інвесторів. Більш того, інвесторам складно визначити свої пріоритети, якщо одночасно вони отримують інформацію про десятки індустріальних парків.

Для забезпечення ефективнішого пошуку інвесторів, центральний уряд часто створює окремі органи центральної влади, метою яких є пошук іноземних інвесторів за кордоном з метою їх залучення до індустріальних парків. Зокрема, в Словаччині, яка «перетягнула» на свою територію виробничі потужності багатьох світових корпорацій, цим питанням займається центральне державне агентство SARIO (Словацьке агентство розвитку торгівлі та інвестицій). Агентство формує каталог пропозицій місцевих органів влади (тобто перелік доступних та запланованих індустріальних парків в країні) і пропонує інвестору найцікавіший для нього варіант. Очевидно, що іноземному інвестору зручніше вести діалог з однією структурою, яка знаходиться в столиці держави, ніж самостійно аналізувати десятки варіантів, які до того ж часто знаходяться на периферійних територіях.

3. Інструменти державної підтримки. Для стимулювання приходу бізнесу в індустріальні парки держава застосовує широкий перелік інструментів підтримки. Передусім, підтримка діяльності індустріальних парків з боку держави полягає в здійсненні інженерної підготовки ділянки, забезпеченні постачання газу, електричної та теплової енергії, води, функціонування системи водовідведення, проведення та налагодження транспортних комунікацій (автомобільні дороги, доступ до портів, аеропортів, залізничних колій), розбудові прикладної інфраструктури (адміністративні будівлі, складські приміщення тощо).

Крім того, з практики функціонування європейських та російських індустріальних парків можна виділити такі форми державної підтримки:

а) співфінансування інвестиційних проектів. Для прикладу, інвестор презентує проект будівництва певного підприємства на території індустріального парку. На основі кошторису проекту держава фактично бере на себе частину зобов’язань з його фінансування через різні способи фінансової підтримки (умовні податкові пільги, прямий трансферт, пільговий кредит тощо). На цьому підтримка держави закінчується і підприємство продовжує користуватися лише інфраструктурними послугами індустріальних парків;

б) опосередковане зменшення витрат інвесторів, окрім як обслуговування парку. Держава може взяти на себе забезпечення підготовки, проживання та доставку необхідних кваліфікованих кадрів, охорону промислових об’єктів, частину соціального страхування, пільговий доступ до транспортної та логістичної інфраструктури тощо;

в) надання податкових пільг. Держава може надавати окремі податкові пільги на постійній основі без цільової прив’язки. Такі методи застосовуються з метою стимулювання збільшення обсягів виробництва шляхом розширення фінансових ресурсів підприємств.

Види податкових стимулів є досить різноманітні:

–        податкові канікули, передусім зі сплати податку на прибуток, податків на землю та нерухоме майно. Їх зміст полягає в тимчасовому звільненні підприємства від сплати цих податків за умови спрямування цих коштів на інвестиційні цілі або збільшення виробництва та експорту продукції;

–        знижені (пільгові) податкові ставки податку на прибуток, землю та нерухоме майно як менш затратна для держави альтернатива податковим канікулам;

–        інвестиційний податковий кредит, який може бути двох видів: 1) відтермінування сплати нарахованого податку (часто з додаванням відсотків за користуванням), 2) спрямування нарахованого податку на інвестиційні цілі;

–        податкова знижка, тобто зменшення бази оподаткування шляхом включення витрат на інвестиційні цілі до валових витрат;

–        прискорений метод податкової амортизації. Цей інструмент застосовується у переважній більшості країн не лише в індустріальних парках, але й в загальній системі оподаткування. При цьому, норми амортизації значно вищі за український варіант прискореної амортизації. Зокрема, в Канаді програмне забезпечення амортизується за нормою 50 %, матеріальні основні фонди – 30-50 %, нерухомість – 20 %. Метод прискореної амортизації спрямований на те, щоб досягти перевищення фіскальної амортизації над економічною (бухгалтерською). Завдяки цьому підприємства отримують значний ресурс для інвестицій, не сплачуючи податок на прибуток чи відсотки за користування кредитом;

–        амортизаційна премія, що передбачає можливість віднесення на валові витрати додаткового відсотка вартості основних засобів;

–        звільнення від сплати ПДВ та мита обладнання, яке не виробляється в країні;

–        знижена ставка відрахувань до соціальних фондів з фонду оплати праці працівників, зайнятих науково-дослідними розробками;

–        можливість виписувати податкові векселі при імпорті продукції;

–        звільнення чи пом’якшення вимог щодо обов’язкового продажу валютної виручки.

В кінцевому підсумку всі заходи державної підтримки зводяться до зменшення витрат інвесторів. Таким чином держава для залучення інвестицій повинна не створювати видимість формування сприятливого економічного середовища, а взяти на себе частину реальних витрат.

Застосовуючи певну комбінацію названих заходів державної підтримки можна досягти привабливості індустріальних парків і в Україні. Водночас, відмітимо, що головна мета економічних (зокрема, фіскальних) стимулів в рамках індустріальних парків полягає не в наданні їх учасникам більш сприятливих неринкових переваг, а в зменшенні навантаження на дохід та прибуток, що дозволить збільшити інвестиції та виробництво. З цієї причини, на наш погляд, видається некоректним надання податкових пільг щодо сплати податків на споживання, передусім ПДВ, та групи екологічних податків.

Висновки та пропозиції. Індустріальні парки не лише в розвинутих, але й країнах, що розвиваються, стають невід’ємною частиною економічної системи. Вони виступають інструментом стимулювання промислового виробництва, залучення інвестицій, збільшення зайнятості населення, вирівнювання рівня економічного розвитку регіонів. Загалом, ідея індустріальних парків є досить перспективною та економічно вигідною як для підприємств, так і для держави.

В даному контексті, Україна, яка відчуває гострий дефіцит інвестиційних ресурсів та має деформовану структуру промисловості, має активно розвивати систему індустріальних парків.

Доцільним бачиться реалізація політики створення індустріальних парків в три етапи:

1. Розробка чіткої зрозумілої концепції розвитку індустріальних парків. Дана концепція має бути своєрідним проспектом з демонстрацією затрат та вигід держави та бізнесу, а також містити дієві механізми створення індустріальних парків, максимально наближеними до української практики.

2. Прийняття Закону України про проведення ряду пілотних проектів на одній із депресивних територій. Цей проект має стати «промо-роликом» для інвесторів, який сформує певні позитивні очікування.

3. На основі аналізу функціонування парків в українських умовах розпочинати формування законодавчої бази для широкого застосування індустріальних парків на території України.

У відповідному законі було б доцільно:

1. Закріпити право ініціації створення індустріального парку виключно за органами місцевого самоврядування. Оскільки держава здійснює фінансову підтримку діяльності учасників індустріальних парків, вона повинна мати право визначати політику розвитку індустріальних парків. Надання права ініціації створення індустріального парку приватним структурам призведе до того, що потужні підприємства пролобіюють цей статус виключно для зменшення витрат на ведення господарської діяльності шляхом перекладання обслуговування інфраструктури на плечі держави. Водночас, створення індустріального парку має бути погоджене з органами центральної влади та обласної влади з метою проведення системної політики розвитку індустріальних парків та уникнення проблеми виникнення профіциту потужностей.

2. Визначити розподіл часток в статутному фонді між громадою-областю-державою в залежності від обсягу фінансової участі сторін в реалізації проекту. Надати учасникам індустріальних парків (компаніям, які вирішили розмістити в ньому своє виробництво) опціони на володіння 25%+1 акцій з метою можливості їх впливу на політику керуючої компанії.

3. Розробити дієвий механізм залучення інвесторів. Зокрема, видається доцільним створення окремого відомства в рамках Міністерства економічного розвитку та торгівлі, яке б займалося залученням потужних іноземних та вітчизняних компаній в індустріальні парки України. Крім того, необхідно зобов’язати ініціаторів створення індустріальних парків разом з проектом створення подавати стратегію залучення компаній до парку.

4. Запровадити пакет фіскальних стимулів (з паралельним внесенням змін до Податкового кодексу України) для учасників муніципальних індустріальних парків. При цьому обсяг державної допомоги має бути обернено пропорційним до відношення показника ВВП на душу населення в регіоні розміщення індустріального парку до середнього значення ВВП на душу населення в Україні. Іншими словами: чим бідніша територія, тим більший обсяг державної допомоги має буди наданий учасникам індустріального парку.

5. Чітко прописати механізм контролю громадськості щодо використання податкових пільг учасниками індустріальних парків, зобов’язавши їх публічно розкривати інформацію щодо обсягу отриманих пільг, напрямків їх використання, фінансових та економічних показників діяльності. Крім того, варто надати право керуючій компанії періодично проводити перевірки учасників парку на предмет відповідності її діяльності вимогам законодавства та договору.